违规发放津贴补贴行为处分规定》的亮点与难点

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　　摘要：我国公务员收入的一个公开的秘密是，各种各样的补贴津贴是公务员隐性收入或灰色收入的重要部分。改革工资制度，调整收入分配，必须通过法制改革的推进，一方面提高透明工资的水平，另一方面堵住各种各样的灰色收入。

　　2013年6月13日，监察部、人力资源社会保障部、财政部、审计署四部门联合发布《违规发放津贴补贴行为处分规定》，该规定自2013年8月1日起施行。这一即将施行的部门规章，能否有效治理当前行政机关、事业单位的公职人员的各种津贴补贴的“灰色收入”问题，回应社会对公职人员收入不透明、不公正的意见，值得关注。

　　我国公职人员的法定工资并不高，但每年报考公务员的人数却连创新高。公务员职位更是“铁饭碗”变成“金饭碗”。其原因之一恐怕就是对工资之外的各种“灰色收入”有所期待，其中就包括各种津贴补贴。

　　违规发放的补贴津贴是一种“灰色收入”，介于“合法收入”与“非法收入”之间的一种隐性经济收入，基本上是通过“制度外”实现的，这已经是一个“公开的秘密”：既不同于贪污盗窃、走私贩毒等非法收入，又不同于合法的按劳分配和按生产要素分配的收入，处于法律治理的边缘地带。

　　其特点在于：一是权力色彩浓重。绝大部分灰色收入跟权力相结合，“趋权性”非常明显，越有权的部门补贴越多，越有权的职位津贴越多;二是谋取方式“集体化”、“部门化”。各个单位各部门巧立名目滥发津贴、补贴，领导班子集体研究，好处见者有份;三是发放存在理解和现实的“正当化”。应该说，公职人员法定工资水平明显偏低，给各种津贴补贴的发放留下空间。问题在于，如何使得这些收入部分合法化、合理化和透明化。否则没有一定之规，由于权力占有的不同，导致不合理、不合法的部门差距、地区差距、单位差距、职位差距等，既使社会民众普遍不满，也使公职人员内部多有抱怨，加剧社会收入不公问题。

　　该规定共18条，性质上是部门规章，位阶属于行政规章，还算不上法律法规，只在行政诉讼法上具有“参照”的效力。从行政法的角度来分析，具有如下几个特点：

　　第一，适用范围广泛，责任范围扩大。适用范围决定有效范围。本规定第2条明确定义所称“津贴补贴”的范围：国家统一规定的津贴补贴、工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物和有价证券等。这是一个很广泛的定义，适用对象上具有高度的周全性、概括性，有利于整治各种各样名目发放的津贴补贴或福利好处。尤其最后一个“等”字，具有延展性、有扩大解释未列举项目的空间。关于责任范围，本规定的一个亮点在于，不仅将行政机关公务员纳入，也把“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中”的工作人员也纳入进来。现实中，很多有“创收效益”的事业单位，违规发放情况比之于行政机关有过之而不及。以至人们认为事业单位“效益”、“福利”比行政机关好，而且被关注、被监管相对轻松，违规发放津贴补贴的风险相对较小。但在目前，我国法律法规对其规定却是空白。本规定将此纳入，有利于治理事业单位这一问题。

　　第二，列举详细周全，具有可操作性。本规定第4条有12项，具体列举了11种典型的违规发放津贴补贴的情形，最后是一个兜底条款“其他违反规定发放津贴补贴的”。这样，一方面具体清楚，具有可操作性，一方面又周延其他未能列举的情形，避免列举式立法的“挂一漏万”的弊端。此外，该规定的第5条至第12条又规定了其他违规发放津贴补贴的各种行为和情形。总体上看，本规定具体总共列举了20种违规行为，这些行为都是现实中比较突出、比较典型、老百姓意见比较大的情形，具有很强的针对性。对于这些列举的行为，即“违规情形”，从法律治理的角度，在施行中应当做广义的理解，从实质上把握“违规发放津贴补贴”的违法性，避免过于法条主义的机械操作，导致施行不力。

　　从法律角度看，该规定不无问题。作为一个部门规章，其法律位阶过低，在诉讼制度上只具有参照效力，面对复杂艰巨而普遍的违规发放津贴补贴问题，可能显得力有不逮的问题。因为部门规章只能在本部门职能范围内有效，应当在将来摸索成熟的情况下，尽快上升为行政法规或者法律。

　　同时，实质性理解违规发放津贴补贴问题可以得知，由于工资制度不合理，总体收入偏低，部门、地区，职位实际收入差别较大的情况下，通过一些虽然违规但却有合理性、必要性的津贴补贴来弥补，实际上获得人们的一定理解和支持。这也是该现象普遍存在的一个现实原因之一。因此本规定还需要结合工资收入分配制度的整体改革进行才行。在目前情况下，也只能以部门规章的形式做试验性推进。

　　另外，本规定的党内法规“原型”系去年2月4日中纪委发布的《违规发放津贴补贴行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》。查阅相关文件可知，同时发布的还有《违反<国有企业领导人员廉洁从业若干规定>行为适用《中国共产党纪律处分条例》的解释》。实际上，经过近些年的治理，特别是小金库的取缔，责任制度的落实，地方政府部门尤其是基层政府部门财政收入有限的情况下，各种津贴补贴等工资之外的收入已经很少。比较而言，问题比较严重的是国有企业，尤其是大型的行业垄断企业中违规发放、谋取各种违规违法收入的现象比较严重。对此问题，相关部门应该尽快参照本规定，针对公有企业中的这类行为出台相应的部门规章。否则，难免有抓大放小、避重就轻的嫌疑。(作者：龙凤钊 中国政法大学法学博士)

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（编辑：焦阳）